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凯洛格—白里安公约的签订
凯洛格—白里安公约，全名为《关于废弃战争作为国家政策工具的普遍公约》，俗称非战公约。这个公约最初由美国和法国发起，1928年8月27日签订于巴黎，又称巴黎公约。创始签字国有德国、美国、比利时、法国、英国、意大利、日本等15国①。依照公约规定，美国政府负责向世界其他国家发出加入公约的邀请，法国政府向苏联发出邀请。自1928年9月至1934年5月，苏联、中国等49国先后加入公约，使凯洛格—白里安公约签字国增加到64个，包括了当时世界的绝大多数国家。阿根廷、玻利维亚、萨尔瓦多和乌拉圭等4个拉丁美洲国家，因反对美国在拉丁美洲的帝国主义政策，或对美国的诚意和公约的有效性持不信任态度，而拒绝加入公约。
根据公约规定，在15个创始签字国各按本国宪法程序批准并将批准书交存华盛顿后，美国总统于1929年7月24日宣布公约正式生效。
各加入国将其加入书交存华盛顿以后，公约在该加入国和其他缔约国之间即行生效。
公约全文含1简短序言和3个条款。第3条系批准和生效条款。实质性条款是第1、2两条。第1条规定：“缔约各方以它们各国人民的名义，郑重声明，它们斥责用战争来解决国际纠纷，并在它们的相互关系中，废弃战争作为实行国家政策的工具”。第2条规定：“缔约各方同意它们之间可能发生的一切争端或冲突，不论其性质或起因如何，只能用和平方法加以处理或解决”。
20年代和平主义非战运动遍及欧美，影响很大。凯洛格—白里安公约就是帝国主义利用这一形势，玩弄大国外交和强权政治的产物，它是这些大国在维护和平、反对战争的口号下，互相勾心斗角，争夺欧洲和世界霸权的表现。
“非战”运动的由来和发展
20年代末期，第一次世界大战后短暂的资本主义相对稳定时期已逐步消失。欧洲经济首先告紧，危机已经开始出现，帝国主义国家之间的矛盾随之加剧，凡尔赛—华盛顿体系下的欧洲和国际均势日趋不稳。英、法、美等帝国主义大国为了维持现存国际体系，巩固和扩大既得利益，频频策划召开国际会议，签订相互保证中立条约，以稳定现状;同时加紧扩军备战，以便必要时制服对手。20年代中期以后，它们企图通过裁军谈判，限制对方，保护自己。结果军备愈裁愈多，谁也制服不了谁。1926年，世界裁军会议筹备委员会成立，但一事无成。1927年6月，英、美、日3国日内瓦海军裁军谈判又告破裂。欧美各大国外交陷入困境。这时，一部分美国垄断资产阶级“国际派”人士①和有影响的知识分子，及其控制的和平主义团体，便试图通过“非战”运动，寻找新的出路。
美国垄断资本恁借第一次世界大战和战后插手欧洲重建所积蓄起来的雄厚的金触和工业实力，自信可以通过“和平竞争”，首先确立美国的经济霸权，再徐图取得政治军事霸权。因此在20年代，美国垄断资产阶级，特别是在欧洲拥有巨大金融优势和工业品出口能力的大银行家、大制造商和大出口商，即号称“企业界国际派”的人士，一般说来是赞成和平，希望欧洲稳定，不希望战争，尤其不希望在自己没有准备好的情况下发生战争的。但是，尽管他们一般地主张和平，对20年代层出不穷的和平方案①，却因各自的特殊利益而态度各异。对非战运动，美国企业家一般表示支持，大多数只是觉得它“无害”而已。非战运动的热心推动者主要是当时摩根财团控制下的全国制造商协会的一些上层人物，特别是对该协会影响最大的美国钢铁公司。摩根财团在欧洲拥有的债券最多，美国钢铁公司当时是世界钢铁业中的佼佼者。20年代由于欧洲经济疲软，美国钢铁公司产品在欧洲市场的销路有萎缩之势，因此，都急于要保持欧洲稳定和经济复兴，以便扩大美国的资本输出和工业品输出。卡内基国际和平基金会当时是摩根财团和美国钢铁公司的重要喉舌。它在非战运动方面的代言人是卡内基国际和平基金会主席、哥伦比亚大学校长尼古拉斯·巴特勒和他的亲密同事、该基金会经济与历史部主任、哥大教授詹姆斯·肖特韦尔。
另一方面，以中西部财团为中心的垄断资本以及其他中小企业主和农场主集团组成的美国商会，也是非战运动的支持者，他们的经济支柱是钢铁、铁路等基础工业，食品、肉类加工包装等轻工业以及农业。它们既担心受国内东部财团的排挤，又担心欧洲同类产品打进美国市场，夺去自己的地盘，因之希望保持国内的稳定与繁荣，反对美国对多事的欧洲承担过多的义务，而损害它们的利益。他们也在一定程度上支持非战运动，以求太平。美国商会广大中小企业主并无发言权，这一派非战运动的主要发言人是爱达荷州共和党参议员、参院外委会主席威廉·博拉，和芝加哥富豪律师萨蒙·莱文森。
这两派差不多同时、但又互不相干地从20年代初开始，发起非战运动。
非战思想和非战运动尽管是由经济政治力量决定和推动的，但决不只是这种经济政治力量的机械的反映。非战思想，同任何哲学思想和法的观念一样，“都具有由它的先驱者传给它而它便由以出发的特定的思想资料为前提”①。非战思想作为当时国际法研究和资产阶级“和平学”②研究中提出的一个概念，当然有它自身的相对独立的历史发展的逻辑。卡内基国际和平基金会的创始人、美国钢铁公司的重要伙伴卡内基钢铁公司董事长安德鲁·卡内基早在1905年就说过，世界和平的保障在于国际法的渐进的外延。莱文森在1918年提出“宣布战争为非法”的口号，此后起草了一系列非战计划，由参议员博拉提交到参议院，但遭到否决。肖特韦尔曾协助威尔逊的亲密顾问豪斯上校，组织了一个以摩根财团显要人物为主的，由银行家、企业家、律师和国际关系专家组成的“谘询团”，随同威尔逊率领的美国代表团出席巴黎和会。他返国后撰文鼓吹消灭战争的办法是宣布战争为非法。他的文章被誉为消灭战争的“最佳计划”，获得《星期六晚邮报》的奖金。但在20年代中期，上述那些五花八门的和平方案都只是喧闹一场，毫无结果，美国朝野普遍对欧洲的和平稳定缺乏信心。因此，莱文森、肖特韦尔等人的非战计划，并未得到美国政府的赏识。这是非战思想和资产阶级“和平学”对它由以产生和发表的经济政治动力，具有相对独立性的表现，是它相对以按照本身的逻辑发展的表现。
为了克服非战鼓吹者的热情奔放与美国政府的冷漠态度之间的矛盾，巴特勒和肖特韦尔利用卡内基国际和平基金会的充足财源，每年花费50万以上美元，用于各项和平计划，经常出访欧洲，向各国政界、外交界的有影响人物游说。试图燃起欧洲的热情，反馈过来影响美国的政策。结果，非战公约的官方倡议不是出自非战运动的发源地美国，而是首先从法国首都发出。
美法谈判
1927年3月，肖特韦尔访法，说服法国外长白里安采取行动，并为他起草了体现废弃战争思想的告美国人民书。
白里安是20年代有名的“条约迷”。为了维护法国通过《凡尔赛和约》得到的既得到利益及其在欧陆的霸权，防止德国东山再起，他同许多欧洲国家签订了一系列保证中立条约、仲裁条约和同盟条约。但法国还是感到不安全，它当然希望有一个美国那样的条约伙伴。这是白里安接受肖特韦尔建议的主要原因。4月6日，即美国参加第一次世界大战10周年纪念日，白里安通过美联社向美国人民发出了肖特韦尔起草的信，建议法、美两国签订废弃战争作为国家政策工具的双边条约。6月20日，白里安通过美国驻法大使赫里克，向美国国务卿凯洛格正式递交了双边条约的草案。
凯洛格和他的国务院顾问们深知白里安的用意，尤其怀疑白里安想借此搞法美之间的某种军事同盟，因此对白里安的建议采取沉默拖延的政策。后来，慑于国内和平主义舆论的压力，国务院才不得不另谋对策。凯洛格和他的负责欧洲事务的助理国务卿威廉·卡斯尔，同以威廉·博拉为首的参议院外交委员会举行会晤，定下了一条以多边公约替代双边条约的妙计。
1927年12月28日，凯洛格向白里安提出：由美、法、英、德、意、日6国签订废弃战争多边公约，然后邀请其他国家加入的反建议。美国参议院代议长、新罕布什尔州共和党人乔治·摩西欢呼，“这是摆脱这该死困境的最好方法，法国不会同意跟德国签订非战公约的”。卡斯尔更想以多边公约堵住法国之口，一劳永逸地把法国自1917年以来一再提出的同美国结盟的要求顶回去。他在日记里透露：这是“一个重大的和平姿态”，“使他(白里安)防不胜防”。他还如释重负地写道：“该是停止书信往来的时候了。政治把戏已达预期目的，现在该好好休息一下了。”可见到此时为止，美国并无谈判诚意，只是想把皮球踢回给对方。
白里安也是长于外交手腕的老手。他一方面不得不表示接受多边公约的建议，一方面又大做文字游戏，故意把美国建议的签署程序理解为法、美两国单独先签，然后再交别国接受。他还提出公约应限于废弃“侵略战争”，还主张在公约中加进国际制裁的条款，其意图显然是要利用法、美单独先签的程序，确立某种特殊关系，并把美国一向不愿承担的，诸如集体制裁一类的明确义务，套在美国脖子上。凯洛格意识到这一点，便断然加以拒绝。为了摆脱法国的纠缠，美国政府于1928年1—2月间两次照会法国，提议美、法两国共同将白里安1927年6月原建议和此后两国外交通信，提交英、德、日、意4国政府进行研究。凯洛格通知法国驻美大使，他2月27日的照会已交给报纸发表，以示不可更改。
法国不甘示弱，于3月30日复照美国，声言如美国坚持“无条件“签约的原则而不顾后果，“法国就不想再讨论它参与美国政府倡议，并对之负责的这个计划的问题了。”作为对策，法国提出若干保留或“明确谅解”，归纳起来是4点：(1)“如一个缔约国不信守诺言，则其他缔约国便不受其对该毁约国所负义务的约束”;(2)“废弃战争的承诺，不得剥夺缔约国合法自卫的权利”;(3)“新公约所含之义务，不得取代或以任何方式损害《国际联盟盟约》、《洛加诺公约》或保证中立条约等以往国际协议所含之义务”，(4)这个让所有国家加入的条约，只有获得全世界的承认以后，方能生效。除非签署或加入公约的国家一致同意它生效”，很明显，法国的这些保留，旨在维护现有条约体系下的特权。
至此，美、法双边磋商实际上陷于僵局。美、法分歧的实质是两个帝国主义大国都在讨价还价，以获取自己最大的利益。但由于两国现政府当时都面临大选，出于各自国内政治的需要，双方才同意按美国建议的办法，把问题提交英、德、日、意4国讨论。谈判进入多边磋商阶段。
美国与英法的争斗
在6国多边磋商的第一个回合中，法国仍然首当其冲。美国方面以白里安1927年6月的双边条约草案为基础，拟定了多边公约的草案，附在它1928年4月13日照会之后，供4国政府考虑。法国于4月20日提出了它自己的《关于谴责和废弃战争作为国家政策工具的公约》草案，条款增加到6条，实际上把它在前一阶段提出的保留全部列为正式条款，而且在它的第1条中，把废弃战争作为国家政策工具的定义，限定为“即指作为各国主动采取的、各行其是的、自发的和独立的政治行动的工具，非指由于诸如《国际联盟盟约》或在国际联盟登记的任何其他条约的义务而可能卷入的行动”。这就是说：接照《国联盟约》及法国为维护其所签订的一些同盟条约而进行的战争，并不在废弃之列。
对此，美国反应强烈。美国不愿看到法国借此巩固由国联支配的国际秩序和加强法国的地位，它立即照会5国：“法国的反战公约草案看来是完全不能接受的”。凯洛格指示美驻法大使向法国指出：法国草案“着重谈的是战争而不是和平，似乎实际上是在论证而不是要放弃使用武力”;“美国不会参与任何表面上为了维护和平，归根结蒂还是体现要诉诸战争，和使国际联盟体系永久化的那种国际条约”;“如果法国现草案是法国政府准备在通过公约废弃战争的道路上前进的极限，那末，美国力图同法国谋求一致的努力，是无济于事的”。因为两国政府在这个问题上的立场是不可调和的，美国态度一硬，白里安便招架不往，只好称病不出。于是这场外交游戏便转入以英、美对垒为主的角逐。
英国当时欧洲政策的主要目标是维护不稳定的欧洲均势，具体办法是：“(1)重新赢得法国的信任;(2)恢复对法国东部边界安全的保证计划;(3)……把这种(英、法)双边联盟变为(英、法、德)3方保证”。英国外交部认为：“欧洲的和平取决于英、法、德之间亲睦关系的维护……。英国政府接受美国公约的方式，若使法国以为英国意欲弃法国于逆境，则将有损于英国的利益”。所以，英国外交大臣奥斯汀·张伯伦公开表示，英国不准备抛弃老朋友而迁就新朋友。然而，英国外交又比法国略胜一筹，它首先觉察到美国公约草案旨在维护欧洲现状，与英、法政策吻合。在这一前提下，英国以美、法之间的调解人身份出现更为有利。另外，在维护帝国主义既得利益和势力范围方面，英国有求于美国，不敢轻易得罪美国。例如，奥斯汀·张伯伦曾多次向美国表示，英国有它自己的“门罗主义”，询问美国如何处理新公约与门罗主义的关系。美国故意避而不答，这使英国格外谨慎。奥·张伯伦私下告诫法国，“必须真正下决心尽量迎合美国的观点，接受美国的建议”：“对不得不提出的任何异议，在性质和方式上都要极为小心”。这就是多边磋商中英国的基本姿态。
奥·张伯伦先给德国外长斯特莱斯曼打招呼，表示“渴望同他磋商”，要他等到张伯伦“稍有时间考虑和有机会向他抒发己见后”，再复照美国，企图先拉住德国。但德国对英、法素有戒心，仍按自己的时间表复照，接受美国的公约草案。接着，英、法提出召开6国外长预备会议和法律专家会议统一意见，然后签约的建议，企图以多数制胜美国。美国事先从意大利方面得悉法国曾企图排斥美国，举行法律专家会议。凯洛格立即通知其驻有关国家大使“尽最大努力，打消举行法律专家预备会议的设想”。他对英国驻美大使说：法律专家会议“主要是为了找岔子，不是为了克服困难”。凯洛格也不同意举行外长预备会议。
4月28日，凯洛格在美国国际法协会上发表演说，基本上逐字逐句地照念了他4月23日致美驻法大使的指示信中已阐明的观点，旨在以美国独家的解释，一举抵消外长预备会议、法律专家会议的建议和法国的保留，垄断对公约的解释权。他对自卫、《国联盟约》《洛加诺公约》、保证中立条约与违约国的关系和公约普遍性等6个问题作了解释，中心意思是：美国的公约草案不限制或损害自卫权，每个国家均有权自行决定是否需要诉诸战争以实行自卫;公约与《国联盟约》、《洛加诺公约》、保证中立条约不矛盾;一国违约诉诸战争，则其他缔约国自动解除其对该违约国的义务;公约应有普遍性，但无须等所有国家批准才生效。除最后一点以外，基本上安抚了法国。美国方面还同意对公约草案作些文字上的修改，又应英、法的要求将波、捷、比3个洛加诺公约国和几个英属自治领列为创始签字国。只因美国不肯将上述解释写入公约，英、法仍不罢休。
英国终于在5月19日复照美国。照会共13条，行文措词十分狡黠，被称为外交文件中一篇“杰作”。美国人以为它接受了美国的立场，法国人则理解为支持法国的保留。照会不同意法国关于把自卫权和一国违约则他国自动解除义务的原则写入公约的意见(第4、 6条)，但又主张“以适当方式将上述谅解记录在案”，使之“与公约本身具有同等价值”(第7条)。照会第8条诡称《国联盟约》和《洛加诺公约》的唯一目标，是“消除作为国家政策工具的战争”，有制裁措施，比废弃战争更高明。仅这两条就足以表明，同法国一样，英国力图维护作为其霸权工具的《国联盟约》和其他现有条约，竭力贬低或抵消可能成为未来美国霸权工具的凯洛格公约。这是围绕公约问题，英美双方争霸的特殊表现。
英国照会第10条阐明了“英国的门罗主义”。它说：“世界上有些地区的繁荣和完整，对我们的和平和安全具有特殊而重大的利害关系。英国政府过去曾极力说明干涉这些地区是不能容许的。保护这些地区免遭攻击，对大英帝国来说，是一项自卫措施”，“英国政府是在明确理解到公约不会损害他们在这方面的行动自由，才接受新公约的”。并指出美国也有同样的利益，同样的意图和目的。英国提出这个敏感问题，迫使美国让了步，承认英国保卫苏伊士运河是自卫措施。英、美两家担心德、意、日都来提出各自的门罗主义不好收拾，乃商定“到此为止”，心照不宣。
对于英国照会第7、8两点，以及法国后来提出的，将保留条款列入“与公约同等价值的议定书”的建议，美国断然拒绝。凯洛格的逻辑是：“如果我对公约的解释是正确的，其他国家就会承认，这就是他们对公约的全面理解”。并暗示说，美国参议院不会接受任何附加的东西。最后，美国施展了虚张声势的外交招数，于6月23日再次发出照会，避开实际存在的分歧，宣布收到有关国家政府对美国4月13日照会的答复，这些政府对美国的公约草案“均未表示不同意见”，“也未提出任何具体修改意见”。新照会附上公约草案修改稿，敦促有关各国迅速表态。
英国策划英、德、法3国外交部法律顾问，在柏林秘密碰头。3位顾问认为，“除了有关尊重现有条约这一点外，草案看来是令人满意了”。这些所谓“现有条约”，主要指《国联盟约》第16条。德国外交部法律顾问高斯认为：国联会员国执行盟约第16条而采取的军事行动，不是作为国家政策工具使用的，因此与公约第1条不矛盾。奥斯汀·张伯伦企图让国联主要会员国在其接受公约的复照中，将上述“高斯解释”记载在案。对此，美国再次拒绝。至此，英、法意识到，它们不可能期望对美国的公约草案作任何进一步修改，终于同意择日签约。
签署·批准和生效
《凯洛格—白里安公约》的签字仪式于1928年8月27日在巴黎举行。签字气氛出奇地冷清。只有东道主白里安唱独角戏，他说了一些莫名其妙的话：“战争的最具体最可怕的形式——自私的和蓄意的战争——被废弃了，过去认为是天赋权利、今天在国际准则中仍然是主权属性的这种形式的战争终于在法律上丧失了……它的合法权。”“现在不再是对这种祸害去组织防卫的问题，而是从根本上除害的问题了。”到会代表谁也没有吭声。
凯洛格出席了签字议式。他在巴黎逗留期间，在公开场合几乎是一言不发，私下里对英国签字代表说：“每个国家都有特殊利益要保卫……例如美国曾保证巴拿马的独立，如需要捍卫这一保证，那就让美国来捍卫。”果然，就在公约签字那一天，为“维护门罗主义”而入侵尼加拉瓜已达20个月的美国海军陆战队，剿杀了40名桑地诺士兵。
凯洛格-白里安公约签字
奥·张伯伦称病未去巴黎，实际上是表明英国不想对公约承担责任。一位接近英国外交部的智囊人物把公约看作是一次“投机买卖”。奥·张伯伦在提交接受公约的照会时就对美国人说：公约的价值取决于“美国在公约遭到违反时可能采取的行动”。言下之意，公约与英国无关!
德国外长到了巴黎，且同法国总理单独晤谈了1小时20分钟，毫无结果。这说明公约并未给两国关系带来希望。德国外交部一位负责官员说：他希望的“公约就这个样子， 个个都参加，谁也不得罪”。换句话说，可有可无。
日本外相未到场，因为他不需要再说什么话了。日本副外相在递交接受公约的照会后透露：“日本的照会根本未提及特殊地区或特殊利益，按照有关自卫权的保留，日本在满洲的行动自由是有保障的，因为凡有必要采取行动时，可以根据保护侨民的需要采取行动。”按照日本帝国主义者的逻辑，对中国采取侵略行为就是执行公约!
意大利首相兼外相墨索里尼也不到会。意大利法西斯分子不喜欢公约，说公约是“吃得饱饱的国家，企图维护几乎全靠战争得来的既得利益”。他们巴不得公约失败，反对维持均势和现状，渴望与既得利益的大国重新分配财富和资源。
公约条文以含糊的形式出现，就连美国企业界国际派也不敢寄予厚望。美国和平运动中的国际派领导人肖特韦尔等，对此并不满意。肖特韦尔和哥伦比亚大学另一位学者约瑟夫·张伯伦，在为白里安起草的条约草案里不仅规定要废弃战争，而且指明违约而诉诸战争的行为就是侵略。白里安向美国发出他的条约草案，却都抽掉了肖特韦尔原草案的上述内容。肖特韦尔还认为，公约的基本条款，应当是要求缔约国不得援助或教唆违约国。但是，所签署的公约并未作出规定。因此，肖特韦尔私下说过，他对公约有保留。为了尽快使公约获得各国批准，国际派一般不对公约公开提出批评。
在履行宪法手续批准公约时，帝国主义者的言行同样证明它们要废弃的不是战争，而是和平。最典型的是美国参议院。参议院外交委员会主席博拉，号称是公约的热心推动者和积极支持者，但在参院外委会审议时，博拉却要求附加1条保证：不论后事如何，美国不承担道义义务，帮助其他受害国家。参院外委会在向参议院呈递公约时特地附了一份报告(又称推荐书)，对公约附了3点解释：(1)保留自卫权利;(2)实施门罗主义是美国自卫权的一部分; (3)美国有权根据现有条约改变自己的立场，不承担对以后违约国家实施公约的任务义务。这3条比签约前英、法等提出的保留，有过之而无不及。
1928年12月3日，美国第70届国会举行任期届满前的最后一次例会，议程两项：批准公约和扩建海军法案。非战和备战摆在一起审议，颇有讽刺意味。即将下台的总统胡佛，在致国会的最后一篇国情咨文中读到公约时称：“公约并未超越我们不可让与的主权权利和国防任务，也没有承诺在出事时采取……任何形式的行动。”参院关于公约的辩论表明，几乎是有多少个参议员，对公约就有多少种解释。主张扩充海军的参议员与赞助公约的参议员更是争论不休，辩论一度收不了场。直到副总统道威斯当众宣布：非战和巡洋舰法案是美国政策不可分割的整体后，参议院方终于在1929年1月15日批准公约，过了20天，又批准拔款2亿7千4百万美元，建造15艘巡洋舰和1艘航空母舰的扩建海军法案。后1个法案是美国国内法，总统一签署就生效，而公约则过了5个半月，等到各创始国将批准书交存华盛顿后，才正式生效。备战先于非战!
帝国主义大国利用世界各国人民的和平愿望，投和平之机，行强权政治之实的虚伪做法，当时就遭到了抵制和谴责。
苏联政府于1928年8月31日答复法国转交的加入公约邀请书，同意加入公约，但严厉抨击“公约倡议者”在公约谈判和签署的向题上，排斥苏联、中国、土耳其和阿富汗等国的无理行径。关于公约本身，苏联政府指出，必须禁止“服务于镇压人民解放运动的目的”的战争，以及诸如“武装干涉、封锁、武装占领他国领土和他国港口等等”军事行动。苏联政府严正声明，不承认帝国主义国家对公约所作的保留。这一立场对于当时英美反苏政策和蓄意破坏公约严肃性的企图，是一个打击，对中国和其他被压迫民族的反帝斗争，是有力的声援。
当时在外交上代表中国的南京政府外长王正廷于1928年9月13日致函美国驻华临时代办，表示加入公约，同时要求列强“严格遵守所有国家一律平等和相互尊重领土主权的原则”，“遵照本公约的精神，尽早取消一切对华不平等条约和对中国主权的侵犯，例如，在中国土地上驻扎大批军队”。帝国主义列强对中国的正当要求置之不理。日本外务省一官员竟狂妄宣称要提出保留：“公约规定的义务对中国不存在”。这是对公约的嘲弄。
埃及政府在加入公约时声明：“不承认任何有关埃及的保留性附言或运用”，“不承认英国可能作出的任何保留”。厄瓜多尔报纸谴责说，不邀请拉丁美洲国家参与预备性磋商与签约，是“与各国尊严和平等格格不入的、强加于人的荒唐做法”。阿根廷、巴西和智利一度联合抵制公约。阿根廷当年举行了选举，具有民主倾向的当选执政党，通过其在阿根廷参议院的代表和阿根廷当选总统，分别多次指出：美国倡导公约“无任何真诚可言”，“公约不是能带来普遍和平的手段”，强烈谴责美国对加勒比海各国的干涉政策。萨尔瓦多最初表示“倾向于加入”，但要到“适当时候”才作决定，最后决定不加入。
公约的“实施”和影响
综上所述，凯洛格—白里安公约是和平主义幻想和帝国主义强权政治奇特结合的产物。
凯洛格公约没有规定实施办法。凯洛格有言在先：“公约所包含的唯一实施手段是人民的舆论”。可是，掌握舆论工具的不是人民，而是少数帝国主义大国的政府。它们在和平“实施”的具体办法(如：仲裁、调解、调查、磋商、道义制裁、不承认主义)问题上扯皮不休，在真正需要制止侵略、维护和平的时候，往往议而不决，决而不行，行而不果;在不需要它们指手划脚的问题上，却颐指气使，把公约作为推行帝国主义霸权政策的工具。
1929年秋冬的中、苏中东铁路事件，被帝国主义者视为对公约的“第一次考验”。这不但是小题大做，而且是别有用心。中东铁路问题纯属中苏两国的事。1924年《中俄解决悬案大纲协定》早已明确宣布：“承认对于中东铁路之前途，只能由中俄两国取决，不许第三者干涉。”然而，美国却妄图重温其武装干涉苏维埃俄国时期“国际共管”中东路的旧梦。事件发生时，凯洛格公约尚未正式生效，美国政府却迫不及待地于7月18日向中国，并通过法国向苏联政府发表声明，提醒注意公约义务。国务卿史汀生还同法国驻美大使会谈，“探询是否可在凯洛格公约中加上有关调查争端中是非曲直，和提出可公诸舆论的报告之条款”。显然是针对中东路事件，意在扩大事态，由于列强意见不一致才未果。
11月下旬，中苏已开始谈判。史汀生仍与美法德日意各国频频接触，企图引起它们对“共同监督”即国际共管的兴趣。但各国在华利益殊异，除了在远东实际利益甚微的意大利以外，没有人响应美国诉诸公约的建议。史汀生于是重演美国外交虚张声势的惯技，宣称他“在收到上述所有各国政府答复后，发现它们普遍在原则上赞成我的建议”，径自于12月2日再次向中、苏代表声明，从而促使其他37国跟着发表类似声明。苏联政府当即指出，美国的做法“只能被认为是对谈判施加不正当的压力”，并对美国不承认苏联又对它指手划脚的可笑行径，表示惊讶。美国助理国务卿威廉·卡斯尔也承认，史汀生外交“没有促进公约的价值，反而弄得它有点儿荒唐可笑”。
同史汀生在中东路事件中的愚卤行为相对照，美国政府对公认的侵略者日本帝国主义发动侵略中国东北的1931年“九·一八”事变，采取了明显的绥靖姿态。
在事变发生后，将近1个月内，美国一直采取“避免采取可能刺激日本”的行动，拒绝国联关于向远东派出调查团，和邀请美国派代表出席国联行政院会议，讨论远东局势的建议，仅向日本发了一份对局势表示“关切”的非正式备忘录，跟在国联后头发表了一份不痛不痒的照会。直至10月上旬，史汀生和国务院还在清谈“诉诸凯洛格公约是否还不是时候”的问题。这甚至使已退休的前国务卿凯洛格感到恼火。他私下写信给一位国务院高级官员说：“华盛顿的软弱无力态度令我厌烦”。10月16日，胡佛和史汀生勉强指派代表出席国联行政院会议，但指令只参加讨论与凯洛格公约有关的问题，不愿涉及“中日争执的任何其他方面的问题”。11月间，史汀生改派驻英大使、前副总统道威斯出席国联行政院会议。此人不去会场，却在他的旅馆下榻处向日本人献计：“中国人全是趾高气扬的。你们的人要做的是，狠揍他们一顿，在他们的地方教训他们，然后他们才会讲道理”。
到1932年1月7日，史汀生发表被认为是“凯洛格公约的引伸”的不承认主义照会时，日本占领整个中国东北已成事实。用凯洛格当时的话来说，照会“迟了3个月”。而且没有造成影响。美法比荷等国并未响应。美国采取了更加明显的绥靖政策。它散布日本首相已宣布遵守门户开放政策、欢迎在满洲问题上合作的论调，借口中国从未有过“行政完整”，因而“认为没有必要向日本政府发出任何类似美国政府照会那样的正式照会”。迟至日本进攻上海的“一·二八”事变，史汀生还想以公约诱使中国乞求和平，“让中国明白，她根据这些条约享有的惠益，完全没有被遗忘”。
30年代愈往后，公约的实施愈加笑话百出。1928年爆发武装冲突，并在1932—1935年间酿成玻利维亚与巴拉圭之间争夺大厦谷(查科)地区的战争，美国和若干欧洲帝国主义国家都在不同程度上卷入冲突，但它们又以中立国调解委员会或国联的名义，利用凯洛格公约“调解”冲突。尽管交战一方的玻利维亚根本未加入公约。1928年12月它们指控巴拉圭为侵略国，1935—1936年间的调解与仲裁，又把在战争中为巴拉圭所控制的查科大部分地区判归巴拉圭，自己打自己的嘴巴。意大利侵略埃塞俄比亚时，美国总统富兰克林·罗斯福提醒墨索里尼注意公约义务。墨索里尼回答说“见鬼去吧!。”1937年中日战争全面爆发，美国国务院宣布日本在华行动违反凯洛格公约，同时却在“不干涉”名义下继续向日本输出战争物资，拒绝在物质上援助中国。
更可笑的是，迟至1935年，肖特韦尔还动员爱达荷州参议员詹姆斯·玻珀提出一项议案，鼓吹美国与国联结盟，条件是国联必须接受凯洛格公约作为其政策的试金石。此案虽无结果，却暴露了公约的美国泡制者和美国统治集团中一些人，确有利用公约取代国联盟约，从英法手里夺取欧洲霸权之意。
凯洛格—白里安公约尽管在国际关系的现实中只是一纸空文，但作为当时世界绝大多数国家参加的一项普遍公约，明文斥责“用战争来解决国际纠纷”，规定国与国之间的争端或冲突“只能用和平方法加以处理或解决”，仍然具有一定的国际法意义，尚不失为一个重要的国际文件。30年代美国和其他一些国家的政府曾在不同程度上援引公约，警告和谴责日本军国主义对中国的侵略。第二次世界大战后，盟国审讯德、日战犯的纽伦堡审判和东京审判中，就援引了凯洛格一白里安公约。
公约的签署对当时美国国际法学界中的国际派人士，是一种鼓舞，促进了对国际法的研究。有些国际法学家在对公约进行阐述时，意义远远超过了公约条文本身。哥伦比亚大学的约瑟夫·张伯伦在1929年美国国际法学会上说，公约使美国有机会有权利保证不援助任何违约国而制止侵略。芝加哥大学国际法教授昆西·赖特在1930年说，即使公约没有规定采取行动的义务，但也没有否认任何国家有援助侵略的受害国的权利。他说：“由于批准了凯洛格公约，美国放弃了同违约国从事中立国贸易的权利，也解脱了中立国对违约国利益的义务。”纽约大学政治教授克莱德·伊格尔顿也敦促美国放弃中立国权利，制裁侵略者，以便最有效地强化凯洛格—白里安公约。在30年代关于美国中立法问题的国内大辩论中，国际派就援引这个公约作为反对中立法的论据。他们说：中立法无视美国根据凯洛格—白里安公约所承担的义务。据美国历史学家的研究，凯洛格—白里安公约后来也是美国参加第二次世界大战的法律依据。①
美国某些非战运动的领导人，在实践中认识也有一定进步。如巴特勒在1932年为反对日本侵华，同美国20世纪基金会合作，成立了经济制裁委员会，并担任该会主席。他还建议在凯洛格一白里安公约中加进对侵略国禁运的条款。这表明他是希望通过公约保卫和平的。
总之，凯洛格—白里安公约既有措词含糊、态度暧昧、混淆正义战争与非正义战争的消极面，也包含以和平方式解决国际争端这个国际关系和国际法准则的积极面，因此，还具有某些积极意义。在30年代世界面临战争或战争威胁的形势下，公约具有一定的反战号召力，对蓄意发动侵略战争的法西斯国家不利。
注释
① 其它创始签字国为:波兰、捷克斯洛伐克和英属自治领加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、爱尔兰自由邦以及印度。
① 或称企业界国际派,形成于20世纪初期,是美国第一代垄断资本家,多出身于东部显贵家族。他们关心国外市场和海外投资,对欧洲尤有兴趣,其代表是摩根财团。相形之下,中西部的芝加哥、克利夫兰财团一般面向国内市场或国外利益的传统地区拉美或西太平洋地区,对欧洲事务的兴趣相对较少,被称为企业界国内派。国际派在政治上主张摆脱美国传统政策,卷入世界事务,支持美国参加一次大战,积极策划和参加巴黎和会,谋求取得美国在欧洲和世界的霸权。由于当时美国军事实力有限,所以他们一般不主张轻易动用武力或承担力所难及的国际义务,而倾向于以经济实力为后盾,促使欧洲和国际体系“美国化”。他们之中的当权派(如历届国务卿中的诺克斯、蓝辛、休斯、凯洛格等)也主要从事仲裁、调解之类的外交活动,非当权人士(如卡内基等)则从事研究筹划有关仲裁、调解、非战之类的法案和计划。
① 这些方案多围绕国联、世界法院、仲裁、裁军和非战等问题,如参议员麦坎伯于20年代初提出一项以“国家协会”取代国联的计划;1921年律师莱文森等起草的“非战计划”;1923年参议员博拉提出的建立世界法院,作为实施非战的手段的议案;1924年美国教会联邦委员会提出的条约草案,宣布侵略战争为国际罪行;同年哥伦比亚大学教授肖特韦尔等人向国联提出的“裁军与安全条约”草案;他还提出一项计划, 主张美国同国联合作,对侵略者进行军事制裁。
① 引语见《马克思恩格斯选集》第4卷,第485页。恩格斯在这封信以及恩格斯致弗·梅林的信中,阐明了政治经济动力对思想的决定性作用和思想具有本身的逻辑发展这一辩证关系。
② 和平学Peace Science,或称和平研究学Seience of peace studies,又称和平运筹学Operating Science of Peace,是肖特韦尔在20—30年代创立的学说。他认为和平是“科学”,主张在国际社会的管理上,运用实证主义方法,即依靠国际法学家和社会科学家,通过调查研究和各国(特别是英美两国)经验的积累,增强世界秩序活力;通过各国政府(特别是英美政府)的合作,实现普遍的协和,探索通向世界的秩序的道路,寻找实现和平的工具。这一理论后来发展为“功能主义”国际关系理论。
① 美国杜克大学历史系荣休教授理查德·沃特森1985年4—5月间在南京大学历史系的学术讲演。