秦朝为加强封建统治，在县以下有乡、亭、里基层单位。每乡设有三老掌“教化”，用封建礼教统治人民; 啬夫掌审问案件，征收赋税和征发徭役; 游徼负责地方治安，是基层的警察部门。乡以下设有亭，亭有亭长，掌治安警卫，兼管停留旅客，治理民事。亭以下设有里，有里正、监门等小吏。在县城和乡里中都有伍、什的编制，五家为一伍，十家为一什。伍有伍长，什有什长。如果一家犯罪邻居不告发，要什伍同罪连坐。从而建立了对人民层层控制的封建统治网，为以后每个封建王朝所沿用。
为了加强对农民的控制，历代封建国家都实行了将农民固定在土地上的严密的户籍制度。政府把民户的人口、年龄、性别和土地财物等情况登记在户籍上，作为征收租税、征发徭役和兵役的依据。农民未经允许，不得无故迁移，如果丢掉户籍流亡外地，被抓到后要受到严厉的惩罚，甚至沦为官奴。