1933年4～8月，国民政府行政院副院长兼财政部长宋子文利用参加在华盛顿由罗斯福总统召集的经济谈话会和在伦敦由国际联盟举行的世界经济会议之机，成功访问了欧美多个国家，于5月29日与美国金融复兴公司总经理琼斯（后来出任美国商务部长）签订了《中美棉麦借款协定》。这是宋子文欧美之行取得的最重要的成果。学术界对此问题虽有不少论述，但大多关注协定本身及其对中美两国的影响。有关这一问题的研究可参看郑会欣《1933年的中美棉麦借款》（《历史研究》1988年第5期）、吴景平《宋子文评传》（福建人民出版社，1992）、陶文钊《中美关系史（1911～1950）》（重庆出版社，1993）、石源华《中华民国外交史》（上海人民出版社，1994）等论著。本文侧重从中、美、日三国外交关系的角度，对此问题作进一步的评析。
《中美棉麦借款协定》的主要内容是：中国政府从美国金融复兴公司借款5000万美元，其中4/5约4000万美元用于购买美棉，1/5约1000万美元用于购买美麦和面粉；中国政府同意只在中国境内销售所购棉麦；借款年息5厘，期限5年；以统税和海关附加税作担保；所购棉麦至少有一半必须由美国方面承办运输保险事宜。
美国学者博格指出：“从美国的角度来看，借款的目的是想通过倾销剩余产品来帮助美国的经济复兴计划。”Dorothy Borg，The United States and the Far Eastern Crisis of 1933-1938（Cambridge：Harvard University Press，1964），p.63.诚然，棉麦借款是美国借机向中国倾销过剩农产品、转嫁经济危机的途径，这一举措正好符合罗斯福执政初期全力解决国内经济问题的施政特征，受到美国朝野特别是出产棉花和小麦诸州的欢迎。美国财政部是这笔借款的主要促成者、农场信贷署署长摩根索（不久出任财政部长）认为：“即使这笔贷款永远得不到偿还，然而出售这些棉花将会提高国内棉价，美国国内库存棉花的价值即可增加1亿美元。”John Blum，ed.，From Morgenthau Diary：Years of Crisis 1928-1938（Bosto：Houghton Mifflin Company，1959），Vol.1，p.53.当6月4日美方宣布中美达成棉麦借款协定的消息后，华盛顿6月5日合众社电讯称：“5000万借款公布后，美国棉业界均表欢迎，坚信此为二年来解决过剩出产问题之最切实的办法。”崔敬佰：《五千万美金棉麦借款问题》，《国闻周报》1933年第10卷第25期。
美国国务院官员们最初对棉麦借款表示反对，他们争辩说，“中国人正在用关税收入来支付其日常开支，而不偿还拖欠美国公民的债务”，而且，“向中国贷款可能会触怒日本人，因为日本是美国棉花的最大主顾”。John Blum，ed.，From Morgenthau Diary：Years of Crisis 1928-1938，Vol.1，p.53.但罗斯福总统最终驳回了国务院的反对意见，批准了棉麦借款协定。其主要原因是：
首先，罗斯福识破了日本人的“和解”阴谋。罗斯福是一位大海军主义者，他的视野从来没有离开过太平洋。对于日本这个太平洋彼岸的岛国，罗斯福一直以警惕的目光注视着其一举一动。日俄战争后，美日都把对方当做假想敌人，1902年、1905年和1911年的英日同盟既是用来对付俄国和德国的，也含有在远东排斥美国的图谋。邓蜀生：《罗斯福》，浙江人民出版社，1985，第207页。早在1913年春美日关系出现危机时，罗斯福立即与一批“好战的海军将领联名强烈要求调动舰只和部队”，其时罗斯福正担任威尔逊政府的助理海军部长，他极力主张建立一支强大的海军，提出“我们的国防一定要扩大到西半球，一定要远涉海洋一千英里，必须包括菲律宾和我们贸易所及的整个海外地区”。〔美〕罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策（1932～1945）》（上册），伊伟等译，商务印书馆，1984，第13～14页。他预见到美日之间迟早必有一战。
20世纪20年代的罗斯福是一位热情的威尔逊主义者（国际主义者），并且为敦促美国加入国联而努力奔走。1928年以后的四年里，特别是竞选总统期间，为了对付国内强大的孤立主义势力，罗斯福在对外关系问题上曾一度保持沉默，尽量避免对外交事务发表评论。但这并不意味着罗斯福对国际事务漠不关心。
日本人对罗斯福在1932年11月大选中获胜感到高兴，〔美〕约瑟夫·格鲁：《使日十年》，蒋相泽译，商务印书馆，1983，第61页。他们普遍相信，新总统将会像当年日俄战争中的西奥多·罗斯福一样“一定是亲日的”，希望罗斯福的民主党政府会大幅度地修改前共和党政府特别是在日本极不得人心的史汀生（时任美国国务卿）政策。罗斯福宣誓就职（1933年3月4日）前后，国联刚刚通过谴责日本的决议，紧接着日本又正式宣布退出国联，其时正值日本在国际上陷入孤立之际。日本外务省试图通过改善美日关系，“作为缓和国家孤立形象的一个步骤”。为此，外务省欧美事务司司长东乡茂德起草了一份题为“关于在退出国际联盟所造成的后果情况下我们对欧洲和美国政策的指导方针”的备忘录，提出“日本应该通过表明继续承认门户开放机会均等的原则，来争取获得美国的支持，日本还应该表明它对中国并没有‘领土与政治野心’，它的目的在于‘与英美合作重建和发展中国’”，并建议“为了缓和日美之间的紧张局势，两个国家可以缔结一个仲裁和调解的协定”。〔日〕 细谷千博：《30年代中期的美国与东亚——棉麦借款》，〔美〕入江昭、孔华润：《巨大的转变：美国与东亚（1931～1949）》，复旦大学出版社，1991，第73～77页。
日本对伦敦世界经济会议十分重视，特意挑选资深外交家石井菊次郎担任代表团团长。此人在第一次世界大战期间任驻华盛顿大使，是《蓝辛-石井协定》的签字者之一，并与当时担任助理海军部长的罗斯福有过交往。5月下旬，石井率领日本代表团途经华盛顿时，与罗斯福进行了会谈。尽管会谈没有取得实质性成果，但日本却极力渲染两国关系的缓和气氛。美驻日大使格鲁在6月8日的日记中写道，最近“美日关系有显著改善”，无论在官方还是在私人交往中，都能感到“新出现的对美亲善”。〔美〕约瑟夫·格鲁：《使日十年》，第97～98页。
但罗斯福毕竟是一位富有远见的政治家，他对美西战争以来远东国际格局的变化特别是美日关系的发展态势保持着清醒的认识，不会轻易迷惑于日本向美国摆出的“和解”姿态，他之所以批准棉麦借款，更多的是出于美国远东战略方面的考虑。
其次，日本侵占中国东北，更加引起罗斯福的警惕。1933年1月9日，罗斯福在海德公园会晤了史汀生，两人就美国外交政策广泛地交换了意见。罗斯福表示“赞同史汀生不承认日本对满洲的占领”。1月17日，罗斯福对报界说：“美国的外交政策必须维护国际条约的神圣不可侵犯，这是整个国际关系赖以建立的基石。”〔美〕罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策（1932～1945）》（上册），第39页。
罗斯福就任总统的头一年，日本人的行动引起了他的怀疑，他从有关各方不断获得日本扩充军备的消息。5月，罗斯福从驻日大使格鲁处得知，日本可能拥有当今世界上最完善、最均衡、最协调一致，因而是最强大的战争机器，日本军方认为美国是他们的潜在敌人，是他们扩张的必然障碍。因此，“从就职之初，他就支持建设海军，以便帮助复兴国家并在军事上同日本抗衡”。〔美〕罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策（1932～1945）》（上册），第107页。5月16日，罗斯福向54个国家的首脑发出声明书，呼吁各国“通过实际的裁军措施以保障和平……克服经济混乱”。关在汉编译《罗斯福选集》，商务印书馆，1982，第38页。5月22日，罗斯福授权出席日内瓦裁军会议的美国代表团团长戴维斯发表声明：“如果和平遭到任何威胁，美国将同其他国家共同商讨对策，一旦出现事实上的侵略，美国将制止企图破坏集体努力的任何行动，以惩罚为美国及其他国家所一致公认的侵略者。”〔美〕罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策（1932～1945）》（上册），第62页。
鉴于远东两个大国中日之间的冲突日益升级，为了牵制日本，罗斯福决定改善美苏关系，因为他相信“承认苏联必将有助于促进繁荣与和平，从而使苏美贸易得以恢复，而且可以抑制日本对苏联的侵略”。〔美〕罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策（1932～1945）》（上册），第120页。据美国学者布鲁姆研究，在同宋子文会谈之前，罗斯福曾请摩根索“帮助进行意在承认苏联的会谈”，总统似乎一直将苏联看做“反对日本入侵东方的一个潜在的同盟”。布鲁姆由此判断，罗斯福批准棉麦借款更多的是“出于政治上而不是经济上的考虑”。John Blum，ed.，From Morgenthau Diary：Years of Crisis 1928-1938，Vol.1，pp.53-54.虽然石井满怀希望来到华盛顿，并受到美国政府“自始至终的热烈欢迎”。但在会谈中，罗斯福和赫尔除了用外交辞令称赞石井提出的缔结一个旨在消除两国关系障碍的仲裁和调解协定是“一个极好的姿态，确实是具有政治家风度的举动”外，对满洲现状则拒不承认，并对石井抱怨中国抵制日货问题“毫无兴趣”。〔日〕 细谷千博：《30年代中期的美国与东亚——棉麦借款》，〔美〕入江昭、孔华润：《巨大的转变：美国与东亚（1931～1949）》，第75页。美日会谈最终没有取得实质性的成果。
可见，罗斯福选择日美会谈期间批准棉麦借款，实际上是向日本施加压力的一种表示，是“对中国抵御日本侵略作出的一种援助姿态”。石源华：《中华民国外交史》，上海人民出版社，1994，第411页。美国国务院远东司司长贺百克在致国务院的一份报告中指出：“中国正在抵抗世界和平的主要破坏者日本，同时还在与国内的共产党作战，但美国没有向中国提供任何援助；中国当局所进行的政治和军事上的活动，是符合我们愿望的，这些活动如果获得成功，与我们的世界政策所要达到的目标，在原则上是一致的。”U. S. Department of State，ed.，Foreign Relations of the United States（Washington：Government Printing Office，1948），Vol.3，668.《纽约晚报》6月9日发表社论，称宋子文与美国磋商棉麦借款，“实极足证明宋氏当此内忧外患交迫时期，对中国财政已有精干之处理。美国若非确信中国政府，不但具有偿还贷款之能力，且其地位足可促进两国之商业，决不能准许是项贷款”。《国闻周报》1933年第10卷第24期。
二 国民政府的政治远见与日本的反应
6月4日，宋子文将棉麦借款协定的要点电告国民政府行政院，消息很快传遍全国，舆论一度哗然，各方反应不一。工商界大都认为，大量美国棉麦的进口，必然打击国内农村经济和民族工商业，因而强烈反对政府签订借款协定，否则“将径电彼邦，誓不承认，以谋国民之自救”。郑会欣：《1933年的中美棉麦借款》，《历史研究》1988年第5期。
与蒋介石、汪精卫有矛盾的国民党政界人士和地方实力派反对棉麦借款者亦不乏其人。6月7日，胡汉民致电立法院院长孙科，指责借款未经立法机关通过，表示“弟以党员立场，不能不严重反对”。《国闻周报》1933年第10卷第23期。6月8日，国民党西南政务委员会致电美国国务卿和金融复兴公司，反对此项借款。中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室编《中华民国史资料丛稿·大事记》第19辑，中华书局，1981，第106页。
面对来自各方的强大压力，南京国民政府一面由汪精卫、孙科出面解释，说明“借款动机，乃根据党内历次主张以及总理利用外资开发国内经济建设之原则而进行”，“非宋子文之个人的举动”，朱汇森：《中华民国史事纪要》（1933年6月7日），（台北）中华民国史料研究中心，1984，第926页。一面赶紧补行法律手续。6月7日，国民党中央政治会议讨论棉麦借款案，认为“原则可行，交立法院审议”。《中华民国史资料丛稿·大事记》第19辑，第106页。6月14日，立法院财政、经济两委员会审查棉麦借款案。6月16日，立法院召开第22次大会，讨论通过此案，并规定以“借款用途限于发展工业，复兴农村经济，兴办水利，发展重要交通，不得移充任何对内用兵或其他消费之用”作为生效的条件之一。《中华民国史资料丛稿·大事记》第19辑，第112页。这样，棉麦借款便正式合法化了。
南京国民政府之所以批准棉麦借款，固然出乎巩固政权，加强统治方面的需要，但也有其战略方面的考虑。争取美国的财政援助，既是南京国民政府的意图，也是宋子文访问美国的初衷。棉麦借款虽然是一笔商业性质的借款，但对中国方面来说，它是“九一八”事变以来在中日冲突日益加剧的情况下，南京国民政府从西方大国获得的首次借款，其政治意义和外交意义是不言而喻的，“它对于日本帝国主义妄图变中国为其独占殖民地的侵略扩张方针，无疑起了某种制约作用”。吴景平：《宋子文评传》，福建人民出版社，1992，第193页。正因为如此，南京国民政府对这笔借款予以高度重视，很快完成了补行的法律程序。
值得注意的是，《中美棉麦借款协定》正于日本极力谋求改善日美关系之时达成，对于防止日美再次妥协以牺牲中国利益，也起了抑制作用。1933年6月12日，南京国民政府外交部收到一位旅美华人（署名H. S. Liang）的来信，信中描述了他与美国前总统胡佛讨论中日问题的谈话情况：“日方现正竭其全力取好于美国，希罗斯福总统改变美国之不承认‘满洲国’政策。日方所采取之方略为诱美国与之缔结仲裁协定之类，此时实为千钧一发之时。中国应数倍增加其各方面外交及宣传之努力，尤其对于美国应极端注意，盖今日美国实为世界大局之关键也。”中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编外交分册（二），江苏古籍出版社，1994，第1273页。宋子文也于5月17日访问了胡佛。有趣的是，一向对远东事务不太重视的胡佛，此时也赞同对日本实行国际制裁。他对宋子文说：“日本人已经违反了各种协定，侵犯邻国领土，而且我们似乎毫不在乎在太平洋地区挑起危机，对抗国际公理……你们当然是第一个受害者，但美国和苏联也同样受到威胁，因此对于我们来说，当务之急是组织一个联盟来共同制裁日本……一旦俄国人变得更加强大，或者美国为了扩充海军而从经济危机中得到充分的复苏，那么我们的经济优势和足够强大的海军力量，加上苏联陆军和海军，则足以压倒他们的嚣张气焰。”〔日〕细谷千博：《30年代中期的美国与东亚——棉麦借款》，〔美〕入江昭、孔华润：《巨大的转变：美国与东亚（1931～1949）》，第79～80页。
可见，中美棉麦借款达成的时机可谓恰到好处，反映了宋子文和南京国民政府具有一定的政治远见。
棉麦借款不能不引起日本人的注意，日本的反应甚为强烈，但其态度前后有些变化。最初，日本外务省对借款持中立态度。亚洲事务司第一科在6月15日的一份备忘录里指出：“棉麦借款与其说是美帝国主义对中国扩张的一个例子，还不如说是考虑美国国内问题的一个产物，即是解救因大萧条而受到严重打击的工业的一个措施。”因此，备忘录得出结论：“对日本来说，最好不要急着去反对这项借款。”但随着宋子文在欧美广泛活动，极力鼓动各国接受其援华计划，并从英意德等国得到一批贷款，日本的态度便变得强硬起来，“东京的官员们意识到，在各种借款计划的背后隐藏着更为重要的政治目的”。〔日〕细谷千博：《30年代中期的美国与东亚——棉麦借款》，〔美〕入江昭、孔华润：《巨大的转变：美国与东亚（1931～1949）》，第82页。7月25日，日本驻美使馆参赞竹富在与贺百克会谈时，指责棉麦借款是“对中国的一种援助，因而是针对日本的”。8月10日，日本驻美大使出渊胜次拜访美国新任国务卿赫尔时表示，美国向中国出售棉麦“可能会严重影响到日本”，希望美国今后“在采取任何可能影响日本利益的步骤之前，应先同日本进行磋商”。U.S.Department of State，ed.，Foreign Relations of the United States，Vol.3，p.508.
与此同时，日本还从行动上对棉麦借款采取了抵制措施。1933年9月，广田弘毅继任外相后，明令日本在华棉纺织厂采取不合作态度，一律不得购买美棉，陶文钊：《中美关系史（1911～1950）》，重庆出版社，1993，第161～162页。并电告出渊大使，表示“我们的希望是事实上消灭这一借款计划”。〔日〕细谷千博：《30年代中期的美国与东亚——棉麦借款》，〔美〕入江昭、孔华润：《巨大的转变：美国与东亚（1931～1949）》，第84页。这表明，“棉麦借款协定给日本侵略者造成了一定的心理压力，已被日方视作其推行侵华方针的障碍”。吴景平：《宋子文评传》，第194页。
在与美方谈判棉麦借款期间，宋子文接到国内报告，因原棉不敷供应，价格昂贵，华商棉纺织厂难以维持，要求政府购入大量外棉以充不足，行政院、实业部和中央银行都拟同意这一要求。但出乎意料的是，1933年国内棉花竟大获丰收，原棉供过于求，价格下跌，棉纺织业出现萧条，造成进口美棉积压滞销。麦粉也因价格过高，销售遇到困难。再加上日本工厂迫于本国政府的压力，拒绝购买进口美棉。在此情况下，南京政府国民只得请求美国政府减少债额。1934年2月，经驻美公使施肇基等与美方商议，将美棉债额由原来4000万美元减为1000万美元，整个棉麦借款总额实际上只有2000万美元。陶文钊：《中美关系史（1911～1950）》，第162页。因此，从棉麦借款的实效来看，它给国民党当局带来的财政经济上的帮助以及它对国内经济的消极影响，均非当初人们想象的那么大；南京国民政府从这笔借款获得的，主要是政治上、外交上的收益。
总之，棉麦借款无论对美国还是对中国来说，其政治意义和外交意义远远大于经济意义。